Il presente articolo analizza alcune disposizioni normative della Regione Campania, in particolare quelle relative al bilancio e alla contabilità pubblica, esaminando le sentenze della Corte Costituzionale che ne hanno dichiarato l'illegittimità costituzionale.
Illegittimità Costituzionale dell'Articolo 1, Commi 6, 7, 8 e 9
Sono costituzionalmente illegittimi i commi 6, 7, 8 e 9 dell'art. 1 della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 5 in relazione all'art. 81, quarto comma, della Costituzione ed ai principi generali sul sistema contabile dello Stato ricavabili dall'art. 117, secondo comma, lettera e), e terzo comma, Cost.
La motivazione risiede nel fatto che tali commi dispongono che la copertura finanziaria delle somme iscritte alle UPB 1.82.277, 1.1.15, 7.28.64, 6.23.57 e 4.15.38 ammontanti ad euro 660.000.000,00, nonché l'iscrizione della somma complessiva di euro 189.000.000,00, come da allegato A della legge di bilancio 2011, sia realizzata attraverso l'utilizzazione dell'avanzo di amministrazione dell'esercizio precedente, ancora in pendenza di accertamento per effetto della mancata approvazione del rendiconto 2010.
Non è infatti conforme ai precetti dell'art. 81, quarto comma, Cost. realizzare il pareggio di bilancio in sede preventiva attraverso la contabilizzazione di un avanzo di amministrazione non accertato e verificato a seguito della procedura di approvazione del bilancio consuntivo dell'esercizio precedente.
Il predetto parametro costituzionale esige che l'obbligo di copertura deve comunque essere salvaguardato, attraverso la previa verifica di disponibilità delle risorse impiegate, per assicurare il tendenziale equilibrio tra entrate ed uscite, in coerenza con il costante orientamento della Corte, secondo cui la copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, sicché nessuna spesa può essere accesa in poste di bilancio correlate ad un avanzo presunto se non quella finanziata da fondi vincolati e regolarmente stanziati nell'esercizio precedente.
Fondi di Riserva per Spese Obbligatorie
Quanto poi alla copertura finanziaria prevista dall'art. 1, comma 6, che autorizza l'iscrizione nella UPB 7.28.64, denominata «Fondi di riserva per spese obbligatorie e per il pagamento dei residui passivi colpiti da perenzione amministrativa e reclamati dai creditori», della somma di euro 300.000.000,00 per il pagamento degli impegni di spesa di parte corrente ed in conto capitale regolarmente assunti (a fronte di un ammontare di residui perenti al 31 dicembre 2008 pari a circa euro 3.700.000.000,00), ma caduti in perenzione alla chiusura dell'esercizio precedente, va osservato che caratteristica fondamentale del bilancio di previsione è quella di riferirsi alle operazioni ipotizzate nell'esercizio di riferimento, le quali - proprio in base al principio costituzionale dell'equilibrio tendenziale tra spese ed entrate di cui all'art. 81, quarto comma, Cost. - dovrebbero compensarsi nel confronto tra attività e passività.
Poiché dette operazioni compensative sono collegate - nel caso dei residui perenti - a rapporti obbligatori passivi già strutturati, è di tutta evidenza che una percentuale di copertura così bassa tra risorse destinate alle reiscrizioni e somme afferenti ad obbligazioni passive pregresse orienta la futura gestione del bilancio verso un inevitabile squilibrio.
Illegittimità Costituzionale dell'Articolo 1, Comma 5
È costituzionalmente illegittimo l'art. 1, comma 5, della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 5 - che autorizza l'iscrizione della somma complessiva di euro 260.000.000.00 nelle unità previsionali di base (UPB) 1.82.227 (ammortamento mutui) e 1.1.5 (acquedotti e disinquinamenti) con la previsione di una copertura finanziaria realizzata con quota parte dell'avanzo di amministrazione a destinazione vincolata - con riguardo alla denunciata formulazione originaria.
In forza del principio di effettività della tutela costituzionale delle parti nel giudizio in via di azione, deve essere assoggettato a scrutinio lo ius superveniens, costituito dall'art. 1, comma 2, della legge della Regione Campania n. 21 del 2011 che ha modificato l'originaria formulazione dell'art. 1, comma 5, della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, in quanto presenta gli stessi vizi censurati nel ricorso presentato dallo Stato avverso quest'ultima disposizione.
È costituzionalmente illegittimo l'art. 1, comma 5, della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 5 - che autorizza l'iscrizione della somma complessiva di euro 60.000.000.00 nelle unità previsionali di base 1.1.5 (acquedotti e disinquinamenti) con la previsione di una copertura finanziaria realizzata con quota parte dell'avanzo di amministrazione a destinazione vincolata proveniente dalle risorse liberate dal POR 2000/2006 - con riguardo alla modifica della formulazione originaria introdotta con l'art. 1, comma 2, della legge della Regione Campania n. 21 del 2011.
Il POR è - come noto - un programma operativo regionale, il quale definisce obiettivi specifici all'interno di "assi" prioritari su base pluriennale, per realizzare i quali è consentito far ricorso a fondi strutturali dell'Unione Europea.
Nell'arco di programmazione 2000-2006 (scadente di regola nel 2008) il POR Campania avrebbe dovuto raggiungere obiettivi di sviluppo, adeguamento strutturale, riconversione socioeconomica ed ammodernamento di sistemi di istruzione, formazione e occupazione.
Nella norma impugnata e in quella modificativa non v'è alcun riferimento, né all'eventuale proroga afferente all'utilizzazione dei fondi 2000-2006, né al preteso rapporto di specie tra le partite di spesa inserite nella UPB 1.1.5 ed il contenuto del vincolo normativo alla utilizzazione dei fondi.
Anzi, alcune tipologie di spesa di natura corrente ed obbligatoria, comprese nel dettaglio della predetta UPB, appaiono connotate da obiettivi elementi di incompatibilità con l'esecuzione di un progetto finalizzato.
Illegittimità Costituzionale dell'Articolo 5
È costituzionalmente illegittimo l'art. 5 della legge della Regione Campania n. 5 del 2011 in riferimento agli artt. 81, quarto comma, 117, secondo comma, lettera e), e terzo comma, Cost., nella parte in cui autorizza il ricorso al mercato finanziario per l'esercizio 2011, entro il limite di euro 58.450.000,00, per la realizzazione di investimenti e per partecipare a società che svolgano attività strumentali rispetto agli obiettivi della programmazione, nonché per il pagamento degli oneri di ammortamento in conto interessi ed in conto capitale derivanti dalle operazioni di indebitamento già realizzate, stante l'assenza del dettaglio dei capitoli e delle UPB finanziate dalle operazioni di indebitamento.
Infatti il sintetico richiamo dell'allegato C alla legge denunciata da parte della disposizione censurata non garantisce che il nuovo ricorso all'indebitamento sia esente da vizi in quanto non fornisce il dettaglio delle tipologie di investimento in concreto programmate allo scopo di verificare se la Regione abbia osservato le regole ed i limiti previsti dall'art. 1, commi da 16 a 19, della legge n. 350 del 2003 (legge finanziaria 2004), prescrizioni costituenti contemporaneamente norme di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Tali norme servono a controllare l'indebitamento complessivo delle amministrazioni nell'ambito della cosiddetta finanza allargata, nonché il rispetto dei limiti interni alla disciplina dei prestiti pubblici e principi di salvaguardia dell'equilibrio del bilancio ai sensi dell'art. 81, quarto comma, Cost.
Pertanto, la mancata dimostrazione del loro rispetto nell'impostazione del bilancio di previsione 2011 rende costituzionalmente illegittima in parte qua la legge n. 5 del 2011.
Illegittimità del Combinato Disposto degli Artt. 5 e 10, Comma 2
È costituzionalmente illegittimo il combinato disposto degli artt. 5 e 10, comma 2, della legge della Regione Campania n. 5 del 2011, quest'ultimo come integrato dalla nota informativa, allegata sub G, della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 5, ai sensi dell'art. 62, comma 8, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito in legge n. 133 del 2008, nota da cui si ricava che la Regione ha assunto oneri ed impegni relativi a strumenti finanziari, anche derivati, per un ammontare stimato, relativamente al 2011, in complessivi euro 260.000.000,00, di cui euro 200.000.000,00 per indebitamento a tasso fisso ed euro 60.000.000,00 per indebitamento a tasso variabile.
La norma, nel disporre che «Gli enti di cui al comma 2 allegano al bilancio di previsione e al bilancio consuntivo una nota informativa che evidenzi gli oneri e gli impegni finanziari, rispettivamente stimati e sostenuti, derivanti da contratti relativi a strumenti finanziari derivati o da contratti di finanziamento che includono una componente derivata», non si limita a richiedere un'indicazione sommaria e sintetica dei derivati stipulati dall'ente pubblico, ma pretende l'analitica definizione degli oneri già affrontati e la stima di quelli sopravvenienti sulla base delle clausole matematiche in concreto adottate con riferimento all'andamento dei mercati finanziari.
In questa prospettiva, la salvaguardia degli equilibri di bilancio ex art. 81, quarto comma, Cost. (parametro invocato) risulta inscindibilmente connessa al coordinamento della finanza pubblica perché, da un lato, i richiesti elementi, di carattere non solo finanziario ma anche economico (valore del contratto nel suo complesso), costituiscono indefettibili informazioni al fine della definizione dell'indebitamento pubblico in ambito nazionale; dall'altro - e ciò inerisce alla censura formulata - sono finalizzati a verificare che l'impostazione e la gestione del bilancio siano conformi alle regole di sana amministrazione.
Nella situazione in esame, queste consistono in un'esplicita estensione della salvaguardia dell'equilibrio tendenziale del bilancio preventivo alla gestione in corso ed agli esercizi futuri, in considerazione del forte impatto che questi contratti aleatori e pluriennali possono avere sugli elementi strutturali della finanza regionale.
Ciò soprattutto in relazione alla prevenzione di possibili decisioni improprie, le quali potrebbero essere favorite dall'assenza di precisi ed invalicabili parametri di riferimento.
Per questo motivo la redazione della nota in termini sintetici ed incompleti e la mancata indicazione analitica delle unità previsionali di base e dei capitoli, sui quali ricade materialmente la gestione dei contratti, appaiono pregiudizievoli degli equilibri dell'esercizio in corso e di quelli futuri, nella misura in cui non determinano le modalità di copertura degli oneri nascenti dallo sviluppo attuativo dei contratti derivati stipulati e non forniscono appropriate informazioni per adottare coerenti opzioni contrattuali ed efficaci procedure di verifica.
Per effetto della dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 5, rimane assorbita la questione inerente alla censura della predetta disposizione con riguardo alla mancata quantificazione degli oneri di ammortamento in conto interessi ed in conto capitale, derivanti da operazioni di indebitamento già realizzate dalla Regione Campania.
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