Il Piano di Gestione del Rischio di Alluvioni (PGRA) è un piano introdotto dalla Direttiva Comunitaria 2007/60 (cd. Direttiva “alluvioni” (2007/60/CE) che ha lo scopo di definire, attraverso la conoscenza del rischio di alluvioni, gli strumenti e le regole per affrontare, in maniera condivisa a livello europeo, tali eventi. Il PGRA recepisce i contenuti dei Piani di Assetto Idrogeologico (PAI), dei loro aggiornamenti ed ha valore di piano sovraordinato rispetto alla pianificazione territoriale e urbanistica.
Il PGRA agisce in sinergia con i PAI vigenti. Il processo di pianificazione a ciclo sessennale è suddiviso in fasi successive e tra loro strettamente concatenate, in particolare il primo ciclo di attuazione si è concluso nel 2016 quando sono stati definitivamente approvati i PGRA per tutti i distretti idrografici.
Il PGRA dell'Arno: Un'Innovazione
Il PGRA dell’Arno rappresenta un forte elemento di innovazione in quanto sostituisce a tutti gli effetti per ciò che riguarda la pericolosità da alluvione (con una nuova cartografia, nuove norme nonché la mappa del rischio da alluvioni redatta ai sensi del D.lgs. 49/2010) del PAI (Piano stralcio per l’Assetto Idrogeologico). Il lavoro svolto per l’applicazione dei disposti della direttiva nel bacino, ha infatti permesso di aggiornare e modernizzare il quadro conoscitivo esistente, renderlo coerente con i requisiti richiesti dalla Commissione europea e, quindi, di giungere ad una semplificazione delle norme e delle procedure in materia di pericolosità e rischio di alluvioni.
Il PAI dell’Arno è uno strumento attivo da più di dieci anni. Individua la pericolosità idraulica del bacino, definendola in quattro classi che delimitano il territorio in base alla frequenza presunta delle alluvioni e al possibile livello delle acque che ci possiamo attendere. E’ uno strumento costruito in parte mediante modellazione (la ricostruzione attraverso l’analisi statistica e di probabilità delle aree allagabili) e in parte attraverso dati storici e geomorfologici. E’ uno strumento aggiornato costantemente con il supporto dei Comuni. La Direttiva offre l’opportunità di rivedere e correggere quello che nel PAI si deve migliorare per renderlo ancora più efficace.
Il PAI è uno strumento che tratta di pericolosità e solo in parte di rischio, che individua quali sono i possibili eventi ma solo in alcuni casi li collega agli interventi necessari per mitigarli, che detta regole per l’urbanistica ma che non ha gli strumenti per il controllo che esse siano rispettate.
Obiettivi e Aree Omogenee
La Direttiva stabilisce che il Piano di gestione deve essere organizzato ai fini del raggiungimento di obiettivi che ogni Stato deve darsi in via preventiva. Questi obiettivi, seguendo la Direttiva, devono poi essere declinati secondo le caratteristiche di ogni bacino. A tale scopo l’Arno è stato suddiviso in otto aree omogenee per comportamento idraulico e per presenza di attività antropiche ed all’interno di queste sono state individuate le criticità.
La valutazione: per sapere ciò che occorre fare in termini di infrastrutture per mitigare il rischio di gestione durante la fase di evento è indispensabile avere un quadro conoscitivo della pericolosità solido, puntuale e aggiornato. Il rischio: conoscere quanta popolazione è esposta a rischio alluvione e quanti beni come scuole, ospedali, infrastrutture, attività, ecc.. sono localizzati in aree pericolose significa disporre delle informazioni necessarie per pianificare le misure di prevenzione e protezione più idonee e per gestire l’evento qualora accada.
La gestione: non sempre si può difendere tutto e sempre meno si hanno le risorse per fare le opere che rimuovono il rischio in assoluto. Anche qualora ciò fosse possibile, talvolta non basterebbe data l’imprevedibilità di alcuni eventi legati sempre più frequentemente alle conseguenze del cambiamento climatico che stiamo vivendo.
I concetti che abbiamo richiamato sopra tracciano la nuova filosofia che è, appunto, quella della gestione del rischio: non tutto può essere difeso e non tutto, a volte, è opportuno e necessario difendere!
E’ tuttavia importante tener ben presente che le aree a pericolosità da alluvione descritte nelle mappe del PGRA, come del resto quelle del PAI, rappresentano un verosimile “rendering” per quanto suscettibile di potenziali errori dovuti a ciò che può succedere nella realtà, fornendo una indicazione di come l’alluvione si può sviluppare sebbene margini di incertezza siano ancora presenti.
Gestione del Rischio e Pianificazione Urbanistica
In questa nuova prospettiva il ruolo dell’Autorità di bacino è pertanto maggiormente orientato ad approfondire il quadro conoscitivo e a fornire agli enti locali gli indirizzi in base ai quali poi gli stessi enti attuano, in piena autonomia, le scelte. La norma principale su cui è impostata tutta la disciplina di piano è che, sia nella aree a pericolosità elevata che media, qualsiasi intervento edificatorio deve eventualmente essere realizzato in maniera tale da non provocare rischi per i beni esistenti e in condizioni tali da poter gestire il rischio a cui è soggetto.
Si parla, anche nelle norme, di “gestione” e non di “rimozione assoluta” del rischio. Fatto salvo pertanto questo assunto di partenza, la disciplina si sviluppa con direttive tese a considerare l’opportunità o meno di certe scelte di tipo urbanistico.
Quindi: scuole e ospedali è bene che non si realizzino più in aree con pericolosità idraulica elevata, così come quando si intende realizzare un sottopasso o un volume interrato abitabile occorre considerare bene che il maggior numero di vittime durante gli eventi alluvionali sono dovute proprio a causa di annegamenti in sotto-attraversamenti stradali e ferroviari allagati, o anche in scantinati e semi-interrati. Le direttive sono basate sull’analisi dei fatti accaduti negli ultimi anni, dei morti e dei danni che abbiamo subito, direttive che cercano di impedirne il ripetersi di eventi tristemente noti. Tuttavia è poi sempre l’ente locale che decide, come è giusto che sia e come stabilisce la legge.
Interventi e Misure di Mitigazione
Molte sono le opere indicate nel piano stralcio che, ricordiamo, è vigente da più di 15 anni. Il PGRA anche in questo caso, ci offre l’occasione di rivedere le scelte fatte a suo tempo, affinarle, renderle coerenti con il nuovo quadro di pericolosità, eliminare gli interventi che non è possibile realizzare e mantenere quelli invece la cui fattibilità è confermata e la cui efficacia è reale.
Gli interventi inseriti nel PGRA rappresentano pertanto l’evoluzione di quelli del piano stralcio Rischio idraulico. Sono state ridefinite con maggior dettaglio le superfici dedicate agli interventi, rendendole coerenti sia con le aree di progetto, laddove il progetto è in stato di avanzamento, sia con la topografia e morfometria reale dei terreni.
Gli interventi del PGRA dell’Arno sono, infine, coerenti con quanto definito dal Piano Strategico Nazionale per la riduzione del rischio idrogeologico, previsto dalla legge 164/2014 (cd. “Italia Sicura”).
Infrastrutture Verdi
Le infrastrutture verdi sono le misure di protezione previste nel PGRA che consistono in interventi finalizzati sia alla mitigazione del rischio idraulico (attraverso il mantenimento o il miglioramento della capacità idraulica dell’alveo di piena e la tutela delle aree di espansione e di laminazione naturale) che alla tutela e al recupero degli ecosistemi e della biodiversità (attraverso il ripristino delle caratteristiche naturali e ambientali dei corpi idrici e della regione fluviale).
Contratti di Fiume
Il Contratto di fiume è un patto o accordo tra diversi soggetti della comunità locale (Autorità di bacino, Comuni, Consorzi, Enti vari, Associazioni, imprese, cittadini, …) che condividono l’obiettivo della riqualificazione del territorio fluviale dove operano e vivono e che si impegnano a realizzare, ciascuno con le proprie competenze, azioni che rispondono a molteplici finalità e integrano i diversi settori (gestione del rischio idraulico, urbanistica, riqualificazione ambientale, educazione ambientale, valorizzazione del patrimonio locale, fruizione delle rive, miglioramento della qualità delle acque).
Lavorare alla definizione di un Contratto di fiume significa, in definitiva, sperimentare su scala locale forme efficaci di collaborazione tra amministrazioni e tra queste e i cittadini, loro associazioni o categorie e responsabilizzare tutti alla cura del fiume.
Il contratto di fiume concorre alla definizione e all’attuazione del PGRA e del Piano di gestione delle acque a livello di bacino e sotto-bacino idrografico, quale strumento volontario di programmazione strategica e negoziata che persegue la tutela, la corretta gestione delle risorse idriche e la valorizzazione dei territori fluviali, unitamente alla salvaguardia dal rischio idraulico, contribuendo allo sviluppo locale delle aree interessate.
Mappatura del Rischio di Alluvione: D.Lgs. 49/2010
Il Decreto legislativo 49/2010, all'articolo 2 definisce il rischio di alluvione come "la combinazione della probabilità di accadimento di un evento alluvionale e delle potenziali conseguenze negative per la salute umana, il territorio, i beni, l'ambiente, il patrimonio culturale e le attività economiche e sociali derivanti da tale evento". L'articolo 6 dello stesso Decreto dispone la predisposizione delle mappe di pericolosità e di rischio di alluvione.
Tali mappe devono indicare le aree geografiche potenzialmente allagabili con riferimento a tre scenari:
- Alluvioni rare di estrema intensità: tempo di ritorno fino a 500 anni dall'evento (bassa probabilità);
- Alluvioni poco frequenti: tempo di ritorno fra 100 e 200 anni (media probabilità)
- Alluvioni frequenti: tempo di ritorno fra 20 e 50 anni (elevata probabilità)
Le mappe del rischio di alluvione sono state redatte, ai sensi della Direttiva, sovrapponendo la distribuzione degli elementi a rischio alla pericolosità da alluvione e, ai sensi D.Lgs.
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