L'ambiente e la tecnologia sono temi capaci di appassionare e coinvolgere sempre più persone, pensando al nostro stesso futuro e averne cura, anche attraverso le energie rinnovabili e una migliore gestione delle risorse.
Il professionista tecnico opera in un ambiente regolato da normative e strumenti in continuo aggiornamento, e diviene quindi essenziale reperire le informazioni e i titoli necessari per operare al meglio e in sicurezza.
Innanzitutto, va ricordato che, per quanto attiene la tutela del suolo, la fonte principale è senza dubbio il R.D. 25 luglio 1904, n. 523.
È approvato l'unito testo unico delle disposizioni di legge intorno alle opere idrauliche delle diverse categorie. Il testo stesso sarà vidimato e sottoscritto, d'ordine Nostro, dai Ministri dei Lavori Pubblici, del Tesoro e dell'Agricoltura, Industria e Commercio.
Ordiniamo che il presente decreto, munito del sigillo dello Stato, sia inserto nella Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti del Regno d'Italia, mandando a chiunque spetti di osservarlo e di farlo osservare. Dato a Racconigi, addì 25 luglio 1904.
Si tratta di una norma imperativa che si articola in due grandi filoni: il primo che riguarda la classificazione delle opere idrauliche e la seconda che impone una serie di divieti e limiti all’utilizzo delle aree del demanio fluviale (le cosiddette norme di polizia idraulica), così come individuate dall’art. 1.
Ma qual era, effettivamente, lo scopo di questa suddivisione? In merito, invece, al secondo filone, quello della cd. polizia idraulica, essa è quella che detta le regole per l'utilizzo delle aree demaniali e per le attività che possono influire sulla sicurezza idraulica.
Come per la difesa del suolo, anche la tutela delle risorse idriche ha una sua norma che potremmo definire “fondamentale”. Si tratta del R.D. 1775/1933, certamente risalente ma che, come già il R.D. 523/1904, ha retto fino ai giorni nostri.
Entrambe le norme sopra richiamate, per le loro caratteristiche di grande modernità, conservano, a tutt’oggi una grande valenza e, nonostante la necessità di conciliarne i contenuti, soprattutto il R.D. 523/1904, si sono rivelate attualissime, tanto da superare indenni l’avvento della Costituzione Repubblicana e del trasferimento delle competenze dallo Stato alle Regioni.
Fatte tali precisazioni e tornando alla ricostruzione del processo di delega, ricordo che, in particolare con il D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8[3], furono trasferite alle Regioni le funzioni in materia di opere idrauliche di quarta e quinta categoria e non classificate (art. 2, comma 2, lett. e) nonché le opere di consolidamento e trasferimento degli abitati (art. 2, comma 2, lett. f).
Nel contempo, con il D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, furono trasferite alle Regioni le funzioni in materia di polizia idraulica (art. 3, comma 1, lett. l) e le funzioni relative alle derivazioni di acqua pubblica (art. 3, comma 1, lett. m).
Si è trattato di un primo passo verso il decentramento amministrativo che ha trovato successivo e più completo sviluppo nel D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Questo secondo intervento normativo, discendente dalla delega prevista all’art. 1 della L. 22 luglio 1975, n. 382, trasferì alle Regioni una serie di funzioni amministrative tra cui, per quel che qui interessa, quelle relative alle acque pubbliche (art. 60) e quelle relative alla difesa del suolo (art. 62).
In buona sostanza, il citato D.P.R. modificava sostanzialmente l’assetto del potere pubblico, valorizzando le Autonomie locali: ma la “manovra” non diede frutti soddisfacenti.
Oggi sappiamo che la classificazione delle opere idrauliche ai fini della ripartizione delle funzioni era, già allora, un criterio obsoleto con l’unica eccezione delle funzioni di sorveglianza che venivano svolte secondo la disciplina di cui al R.D. 9 dicembre 1937, n. 2669.
Il DPR 616/1977 fu recepito nell’ordinamento regionale con la L.R. 27 aprile 1979, n. 32, successivamente modificata dalla L.R. 9 agosto 1988, n. 41.
Una forte ventata di novità nel settore della difesa del suolo e delle risorse idriche fu dovuta, senza dubbio, all’entrata in vigore della L. 18 maggio 1989, n. 183 (ora abrogata ma ricondotta, per la maggior parte, nell’ambito del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 “Norme in materia ambientale”).
Inoltre, la L. 183/1989 all’art. 1, comma 4, stabiliva che la difesa del suolo costituisce interesse nazionale e concorre ad assicurare la tutela dell’ambiente, del territorio e delle acque (si veda, oggi, l’art. 64 del D.Lgs. 152/2006).
Ma doveva trascorrere ancora del tempo prima che il passaggio di competenze dalle amministrazioni centrali alle Regioni fosse completato: giungiamo, per questo, alla L. 15 marzo 1997, n. 59 “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa” dall’entrata in vigore della quale incominciò davvero il cammino verso il compimento del processo di delega.
Si giunse così all’emanazione del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59”.
Sotto l’aspetto delle funzioni, tutto considerato, l’esito fu buono: infatti, con l’art. 89 del D.Lgs. 112/1998 furono trasferite alle Regioni tutte le funzioni amministrative in materia di difesa idraulica e gestione del demanio idrico con riferimento ai corsi d’acqua appartenenti a tutte le categorie, compresi, quindi, quelli classificati in I, II e III.
L’impatto del decentramento attuato in ossequio al richiamato D.Lgs. 112/1998 ed ai relativi decreti attuativi fu dunque, nel settore oggetto dell’odierna disamina, rilevantissimo; il Veneto, terra ricca di corsi d’acqua e laghi e connotata da una morfologia molto diversa da provincia a provincia (che ne fa un luogo di straordinaria quanto varia bellezza) si trovò a dover affrontare una situazione molto particolare e difficile: basti pensare a tutte le funzioni di gestione del demanio idrico ed alle esigenze di manutenzione sia ordinaria che straordinaria dei grandi fiumi quali il Brenta, il Bacchiglione, il Piave, il Livenza e la parte in destra idraulica del Tagliamento e, comunque, di tutta l’imponente rete idrografica regionale.
La Regione Veneto ha recepito nel proprio ordinamento il Decreto Legislativo 112, con la L.R. 13 aprile 2001, n. 11 recante “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi alle autonomie locali in attuazione del decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 112”.
Questo si evince chiaramente dall’incipit dell’art. 84 della L.R. 11/2001 “La Regione esercita le funzioni amministrative relative alla difesa del suolo, alla tutela delle acque, alla gestione dei rifiuti, alla protezione dell’ambiente e all’energia, nel rispetto del principio di sussidiarietà, secondo le modalità stabilite dalla presente legge”.
La scelta va ascritta, evidentemente, alla volontà di evitare un ritorno al passato, cioè di riproporre nuove frammentazioni nell’esercizio delle funzioni, frammentazioni che avevano ampiamente dimostrato la propria inadeguatezza oltre che per corrispondere, il più possibile, ai criteri a suo tempo sanciti dalla citata L. 183/1989 che sarebbero stati, poi, ripresi, dalla Direttiva 2000/60/CE (Direttiva Quadro Acque - DQA) e, quindi, dal D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152.
Dopo l’entrata in vigore della L.R. 11/2001, la Giunta Regionale si trovò, quindi, a dover individuare gli strumenti più idonei per garantire la migliore efficienza nell’esercizio delle funzioni conferite ed a dover provvedere all’organizzazione degli uffici.
Come già accennato, infatti, l’imponente rete idrografica presente nel territorio veneto richiede un impegno cui le strutture regionali non sarebbero state in grado di far fronte.
Fu così adottata la D.G.R. n. 870 del 28 marzo 2003 recante “Approvazione delle direttive per l’esercizio delle funzioni in materia di polizia idraulica, di concessioni di derivazione di acqua pubblica e di concessioni di beni del demanio idrico in attuazione dell’art. 89 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112”.
A seguire, con la D.G.R. n. 2510 dell’8 agosto 2003 “Delegazione amministrativa delle funzioni e della gestione dei beni del demanio idrico relativamente alla rete idrografica minore.
Si tratta, in sostanza, di tutte quelle attività previste dal R.D. 523/1904 e dal R.D. 2669/1937 che consistono nel controllo e nella vigilanza sui corsi d’acqua.
Acquisite le competenze in materia, riservate alla Regione dall’art. 84 della L.R. 11/2001, si pose il problema di quantificare gli importi dei canoni demaniali dovuti dai concessionari.
Fu così adottata la D.G.R. 1895 del 24 giugno 2003 “Determinazione dei canoni del demanio idrico per l’anno 2004”, poi modificata e integrata con la D.G.R. 1997 del 25 giugno 2004 “Modifiche al tariffario dei canoni delle concessioni del demanio idrico di cui alla D.G.R. n. 1895 del 24/06/2003”.
Allo stato attuale, la determinazione dei canoni è rimasta in capo alla Regione, come pure il relativo introito, per tutti i corsi d’acqua, eccezion fatta per quelli ricadenti nella rete idrografica minore, che sono incassati dai Consorzi di Bonifica a fronte dell’esercizio delle funzioni conferite con la richiamata D.G.R. 2510/2003.
Altro tema affrontato dalla Giunta Regionale fu stato quello delle procedure di affidamento delle concessioni.
La materia, senza scomodare la Direttiva Bolkenstein che, al momento, pare trovi sicura applicazione con riferimento alle concessioni del demanio marittimo (ovverosia delle spiagge) mentre non vi è assoluta chiarezza per le rimanenti, è regolata, attualmente, dal R.D. 23 maggio 1924, n. 827.
Come sappiamo, però, il richiamato Regio Decreto ha carattere generale e si rese, quindi, necessario fornire agli Uffici alcune disposizioni precise e di dettaglio: al riguardo l’Esecutivo intervenne con la D.G.R. 1261 del 9 maggio 2003 recante “Criteri per la gestione delle concessioni di derivazione di acqua pubblica e di beni del demanio idrico”.
Nella medesima occasione, furono impartite direttive anche sul rilascio delle autorizzazioni idrauliche, cioè di quei provvedimenti necessari qualora un soggetto richieda di poter utilizzare una pertinenza fluviale non di proprietà demaniale.
A seguire, sempre in tale ambito, venne assunta la D.G.R. 3268 del 7 novembre 2003 “Direttive per la gestione della vegetazione ripariale dei corsi d’acqua”.
Infatti, nell’ambito dei lavori di manutenzione ordinaria dei corsi d’acqua, affidati alla Regione (oltre che ai Consorzi di Bonifica) come meglio descritto alla precedente lett. B), si pone il problema della gestione della vegetazione ripariale.
A chi non piace, infatti, a livello paesaggistico, vedere i nostri fiumi ed i loro meandri rinverditi dalla presenza di salici, noci, cespugli anche fioriti? Certo è bellissimo ma dal punto di vista idraulico questa vegetazione rappresenta un grande rischio.
I prodotti erbosi sfalciati vengono impiegati, ad esempio, come foraggio e la concessione di sfalcio è tra le condizioni per ottenere i contributi previsti per le attività agricole (si veda, ad esempio, la P.A.C., di cui all’art. 68 del Regolamento (CE) n. 73/2009).
Da ultimo, solo per completezza di trattazione, a maggior dimostrazione dell’interesse dei privati ad accedere a questa tipologia di concessioni, è opportuno ricordare che la recente normativa comunitaria, nazionale e regionale, nell’ottica di avviare una politica di “svecchiamento” del settore agricolo, ha previsto una serie di facilitazioni per i giovani agricoltori, intendendosi per tali i soggetti di età compresa tra i 18 e i 40 anni (Regolamento UE n. 1305/2013, art. 19).
In questo settore manutentorio si è dunque creata una sinergia tra P.A. e privati, con un indubbio vantaggio per entrambi.
Rientrano tra le concessioni/autorizzazioni anche le estrazioni di materiale inerte dagli alvei dei corsi d’acqua e dalle relative pertinenze.
La materia era stata regolata dalla L.R. 9 agosto 1988, n. 40 “Disciplina delle attività estrattive nella Regione Veneto”.
L’importanza dell’argomento, ai fini della tutela del territorio, merita di sospendere per un momento l’analisi dei provvedimenti amministrativi regionali adottati in relazione ai singoli punti dell’art. 89 del D.Lgs. 112/1998 e di soffermarsi su un istituto di creazione giurisprudenziale, definito “compatibilità idraulica”.
La “compatibilità idraulica” è un procedimento di competenza della Regione, disciplinato, da ultimo, dalla D.G.R. 2948 del 6 ottobre 2009 “L. 3 agosto 1998, n. 267 - Nuove indicazioni per la formazione degli strumenti urbanistici. Modifica delle delibere n. 1322/2006 e n. 1841/2007 in attuazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 4646/2008”.
Già nel 2002, infatti, (D.G.R. 3569 del 13 dicembre 2002) la Giunta Regionale aveva individuato le aree a rischio idrogeologico e fissato, in particolare, una fascia di rispetto di 150 metri dal limite dei corsi d’acqua in cui era vietato costruire salvo che per interventi di riqualificazione del patrimonio edilizio esistente, di completamento e di arredo urbano.
Pertanto, come si legge nell’Allegato A alla richiamata D.G.R. 2948/2009, “La compatibilità idraulica degli strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica è valutata tenendo conto del quadro conoscitivo esistente, delle caratteristiche geomorfologiche, idrogeologiche ed ambientali del territorio e delle opere di sistemazione idraulica esistenti e previste”.
Si tratta di funzioni di grande rilievo, in quanto attengono, in generale, alla gestione della risorsa idrica e che comportano, pertanto, un serrato (per quanto possibile) controllo sul relativo utilizzo: esse sono disciplinate, principalmente, dal già citato R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo Unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici).
E’ chiarito alla precedente lettera h) (lett. i dell’art. 89 del D.Lgs. 112/1998) che i proventi derivanti dai canoni demaniali devono essere destinati alla realizzazione di opere idrauliche di manutenzione ordinaria e straordinaria.
Le difficoltà si sono riscontrate, soprattutto, nel rendere coerenti le disposizioni di cui al R.D. 1775/1933 con quelle derivanti dalla normativa comunitaria in materia di energia.
Ma non solo. A volte lo stesso legislatore comunitario ha assunto atteggiamenti contrastanti.
Infatti, pur con l’unico obiettivo di proteggere l’ambiente, se da un lato con la Direttiva Quadro Acque (2000/60/CE) il Consiglio ed il Parlamento Europeo hanno posto decisi vincoli e limiti volti alla tutela della risorsa idrica, con la Direttiva 2001/77/CE sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità essi hanno “scordato” i buoni propositi del 2000, di fatto asservendo la gestione della risorsa idrica alle esigenze produttive.
Definizione e Categorie di Opere Idrauliche
Il Regio Decreto 25 Luglio 1904, n. 523, definisce le opere idrauliche e le classifica in diverse categorie in base alla loro importanza e funzione.
- Opere Idrauliche di Prima Categoria: riguardano i tratti più pericolosi dei fiumi e le opere più importanti per la regolazione dei corsi d'acqua.
- Opere Idrauliche di Seconda Categoria: comprendono le nuove inalveazioni, rettificazioni ed opere annesse che si fanno al fine di regolare i medesimi fiumi.
- Opere Idrauliche di Terza Categoria: (art. 7 del R. D. n. 523/1904).
- Opere Idrauliche di Quarta Categoria: (art. 9 del R. D. n. 523/1904).
- Opere Idrauliche di Quinta Categoria: (art. 10 del R. D. n. 523/1904).
Normativa Regionale
La procedura di classifica oggi non è più attuata con decreto ministeriale ma, con il DPR n. 616/1977, dalla Regione, e, con la successiva L. n. 183/1989, dalle Regioni.
In base alla Legge 18/05/1989 n. 183 "Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo" sono stati soppressi i consorzi idraulici di terza categoria e attribuite le relative competenze alle Regioni.
La Regione Liguria approvava la Legge 28/01/1993, n. 9 "Organizzazione regionale per la difesa del suolo, in applicazione della legge 18/05/1989 n. 183" mediante la quale all'art. 24 si stabiliva che spettava alla Provincia l'esercizio delle funzioni già esercitate dai Consorzi idraulici di terza categoria.
La Regione Liguria con Legge 21/06/1999, n. 18 "Adeguamento delle discipline e conferimento delle funzioni agli enti locali in materia di ambiente, difesa del suolo, energia" stabilisce all'art. 92 le competenze delle Province.
Con successive disposizioni la Regione Liguria ha attribuito a sé stessa il potere di determinazione dei canoni del demanio idrico Legge Regionale 03 Gennaio 2002 n. 02 e del potere di determinare la percentuale d'introiti da destinarsi al finanziamento delle opere idrauliche, fissata al 100% nella suddetta L. R. n. 02/2002, al 100% nella Legge Regionale del 04 Agosto 2006 n. 20, al 80% nella Legge Regionale del 28 Aprile 2008 n. 10 e al 70% nella Legge Regionale del 24 Dicembre 2010 n. 21.
Ripartizione delle Competenze
- RETE IDROGRAFICA PRINCIPALE: Regione Veneto, Unità Organizzative del Genio Civile (normativa di riferimento: R.D. 523/1904, D.G.R. 870/2003).
- RETE IDROGRAFICA MINORE: Consorzi di Bonifica (normativa di riferimento: R.D. 523/1904, D.G.R. 2510/2003).
- RETE DI BONIFICA: Consorzi di Bonifica (normativa di riferimento: R.D. 368/1904, L.R. 8 maggio 2009, n. 12).
- CORSI D’ACQUA MONTANI: Regione Veneto, Servizi Forestali Regionali (normativa di riferimento: R.D.L. 30 dicembre 1923, n. 3267 e relativo regolamento n. 1126 del 1926 e s.m.i., L.R. 13 settembre 1978, n. 52).
- RETE IDROGRAFICA RICADENTE NEL TERRITORIO BELLUNESE: Provincia di Belluno (normativa di riferimento: R.D. 523/1904, L.R. 14 dicembre 2018, n. 43).
- DIGHE E SBARRAMENTI DI ALTEZZA NON SUPERIORE A 15 M. DI ALTEZZA E CON UN INVASO NON SUPERIORE A 1.000.000 MC: Regione Veneto (normativa di riferimento: legge n.584/1998, D.P.R. 1363/1959, D.G.R. 1722 del 16 giugno 2009).
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