Il territorio italiano è fortemente esposto al rischio frana e alluvione, anche per via degli effetti dei cambiamenti climatici in atto, che uniti al condizionamento antropico determinano una condizione di particolare vulnerabilità e di esposizione al rischio per persone e beni materiali. A fronte dei rischi è necessario ai diversi livelli pianificare la gestione dell’emergenza, così come è fondamentale nell’ambito della pianificazione declinare anche le attività di prevenzione, informazione e preparazione al rischio.
Il Ruolo della Protezione Civile
La protezione civile, nata per il soccorso in emergenza, ha sviluppato negli anni sistemi di previsione e prevenzione dei fenomeni per proteggere la vita dei cittadini e il patrimonio delle comunità. Compito del Servizio nazionale della protezione civile è agire in modo da ridurre al minimo il tempo che intercorre tra una calamità e i primi soccorsi e interventi.
La legge n. 225 del 1992 - che istituisce il Servizio Nazionale - definisce le attività di protezione civile: previsione e prevenzione dei rischi, soccorso alla popolazione colpite, contrasto e superamento dell’emergenza, e mitigazione del rischio. Alle attività di protezione civile concorrono diverse amministrazioni e istituzioni, pubbliche e private, che la legge individua quali componenti e strutture operative del Servizio Nazionale.
Il Dipartimento della Protezione Civile promuove e coordina, in collaborazione con i livelli regionali e locali, le attività di previsione, prevenzione, mitigazione dei rischi e gestione e superamento dell’emergenza. Il Dipartimento di Protezione Civile, indica gli indirizzi, la strategia e le azioni di livello nazionale. A livello locale, le Prefetture, la Regione, le Province e i Comuni, ognuno per quanto di propria competenza, rendono operativo il Piano Nazionale attraverso le attività da realizzare localmente inclusi i piani di settore (sanità, volontariato, trasporti, telecomunicazioni, salvaguardia beni culturali, etc.).
Attività Ordinaria e in Emergenza
In ordinario, le componenti e strutture operative del Servizio Nazionale sono impegnate, per i diversi ambiti di competenza e responsabilità, in attività di previsione e nella programmazione di azioni di prevenzione e mitigazione del rischio. In questo processo è centrale il coinvolgimento della comunità tecnico-scientifica, attraverso la rete dei Centri funzionali - che realizzano quotidianamente, a livello centrale e regionale, attività di previsione, monitoraggio, sorveglianza e allertamento - e dei Centri di competenza, strutture che svolgono ricerca o forniscono servizi di natura tecnico-scientifica per finalità di protezione civile. Comuni, province e prefetture si dedicano inoltre all’aggiornamento dei piani di emergenza, strumenti indispensabili di prevenzione, sulla base delle linee guida e agli indirizzi regionali e nazionali. Anche il singolo cittadino, in quanto componente del Servizio Nazionale, ha un ruolo di primo piano nelle attività di prevenzione dei rischi.
In emergenza, quando un evento colpisce un territorio, il Sindaco - unica Autorità di protezione civile nell’ambito del Servizio Nazionale - ha il compito di assicurare i primi soccorsi alla popolazione, coordinando le strutture operative locali sulla base del piani comunali di emergenza (evento di tipo “a”). Se i mezzi e le risorse a disposizione del Comune non sono sufficienti a fronteggiare l’emergenza, intervengono la Provincia, la Prefettura - Uffici territoriale del governo, e la Regione, che attivano le risorse disponibili sui territori di propria competenza (evento di tipo “b”). Nelle situazioni più gravi, su richiesta del Governo regionale, subentra il livello nazionale, con la dichiarazione dello stato di emergenza (evento di tipo “c”): il coordinamento degli interventi viene assunto direttamente dal Presidente del Consiglio dei Ministri, che opera attraverso il Dipartimento della Protezione Civile.
Pianificazione Comunale e Normativa
Come stabilito dal d. lgs. n. 1/2018 che ha ampiamente riformato il quadro normativo in materia di protezione civile, l’attività di pianificazione a livello comunale nell’ambito del Servizio nazionale di protezione civile è definita come funzione fondamentale dei Comuni. Tale attività è altresì riconosciuta alla lettera e) comma 2 art.12 Codice della PC, stabilendo che i Comuni, anche in forma associata, provvedono con continuità “alla predisposizione dei piani comunali o di ambito di protezione civile, anche nelle forme associative e di cooperazione”.
Ogni Comune è tenuto a redigere il piano comunale di Protezione civile, approvato tramite deliberazione consiliare e redatto secondo criteri e modalità definite dalle direttive del Dipartimento della protezione civile e linee guida regionali. La direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri n. 160/ 2021 stabilisce gli indirizzi per la predisposizione dei piani di protezione civile ai diversi livelli territoriali in modo da “omogeneizzare il metodo di pianificazione di protezione civile ai diversi livelli territoriali per la gestione delle attività connesse ad eventi calamitosi di diversa natura e gravità”. La Direttiva specifica che a livello comunale tutte le aree/settori dell’amministrazione, sotto il coordinamento del Servizio di protezione civile comunale ove esistente, concorrono alla definizione dei piani di protezione civile, al loro aggiornamento e attuazione.
I comuni provvedono inoltre ad aggiornare i piani comunali di protezione civile entro dodici mesi dall’emanazione degli indirizzi regionali e, in mancanza di questi, i Comuni devono comunque procedere all’aggiornamento dei Piani necessariamente entro 36 mesi dalla direttiva. La revisione periodica deve avvenire con cadenza massima triennale.
Dal punto di vista finanziario all’attività di pianificazione concorre il Fondo regionale di protezione civile, disciplinato all’art.45 del Codice e finalizzato al potenziamento del sistema di protezione civile delle Regioni e degli Enti locali e a concorrere agli interventi diretti a fronteggiare esigenze urgenti conseguenti alle emergenze di livello regionale.
Sistema di Allertamento Nazionale
Al Sistema di allertamento concorrono sia il Dipartimento di Protezione civile sia le Regioni e le Province autonome attraverso la Rete dei Centri funzionali, costituita dai Centri Funzionali decentrati ( uno per Regione) e dal Centro Funzionale centrale ( presso il Dipartimento). Spetta proprio alla rete dei Centri funzionali svolgere quell’attività di previsione, monitoraggio e sorveglianza in tempo reale dei fenomeni meteorologici che rende possibile la prefigurazione dei possibili conseguenti scenari di rischio.
La Rete dei Centri funzionali, che elabora le previsioni meteo a fini di protezione civile, è costituita dal Centro funzionale centrale, presso il Dipartimento della Protezione Civile, e dai Centri funzionali decentrati presso le Regioni e le Province autonome. Ogni Centro funzionale svolge attività di previsione, monitoraggio e sorveglianza in tempo reale dei fenomeni meteorologici con la conseguente valutazione degli effetti previsti su persone e cose in un determinato territorio. Ciascun Centro funzionale effettua quindi una valutazione del possibile verificarsi, o evolversi, di effetti al suolo (frane e alluvioni) a seguito di eventi meteorologici previsti o in atto. Viene prodotto ogni giorno il Bollettino di Vigilanza Meteorologica Nazionale, un documento che segnala le situazioni in cui si prevede che uno o più parametri meteorologici supereranno determinate soglie di attenzione o di allarme.
L’allertamento del Sistema di protezione civile, ai vari livelli territoriali, è invece compito e responsabilità dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome o dei soggetti da loro delegati (per esempio il Direttore della Protezione civile regionale).
Zone di Allerta, Soglie e Livelli di Criticità
Ai fini della previsione e della prevenzione del rischio idrogeologico e idraulico, secondo la direttiva del 27 febbraio 2004, le Regioni e le Province autonome, anche cooperando tra loro e d'intesa con il Dipartimento, hanno suddiviso e/o aggregato i bacini idrografici di propria competenza in zone di allerta, ovvero in ambiti territoriali omogenei per gli effetti idrogeologici e idraulici attesi, a seguito di eventi meteorologici avversi.
Per ciascuna zona di allerta, le Regioni e le Province autonome, anche cooperando tra loro e d'intesa con il Dipartimento, hanno identificato alcuni possibili precursori, o indicatori, del possibile verificarsi di fenomeni di dissesto e ne hanno determinato i valori critici (es. un'intensa precipitazione in grado di provocare smottamenti o frane), in modo da costruire un sistema di soglie di riferimento.
A questo sistema di soglie corrispondono degli scenari di rischio, distinti in livelli di criticità crescente:
- Ordinaria (es. smottamenti localizzati, allagamenti di sottopassi, rigurgiti fognari, ma anche fenomeni localizzati critici come piene improvvise e colate rapide);
- Moderata (es. esondazioni ed attivazione di frane e colate in contesti geologici critici);
- Elevata (estese inondazioni e frane diffuse).
Livelli di Allerta
Sulla base delle valutazioni e dei livelli di criticità dichiarati, al Presidente della Regione compete l’allertamento del Sistema di protezione civile locale, secondo determinati livelli di allerta che vengono comunicati anche al Dipartimento della Protezione Civile. I diversi livelli di allerta rappresentano le fasi codificate di attivazione delle strutture che comportano la messa in atto di azioni di prevenzione del rischio e gestione dell’emergenza.
La conoscenza del territorio e delle soglie di pericolo per i vari rischi costituisce la base, oltre che per le attività di previsione, per definire gli stati di attivazione - attenzione, preallarme e allarme, per i rischi prevedibili, a cui corrispondono determinate procedure nella pianificazione di emergenza. È compito delle componenti di protezione civile, ai vari livelli, individuare gli interventi utili a ridurre entro soglie accettabili la probabilità che si verifichino eventi disastrosi, o almeno a limitare il possibile danno. Tra queste azioni è fondamentale l’informazione alla popolazione e l’indicazione dei comportamenti da adottare in relazione ai rischi di un determinato territorio.
Come previsto dalla legge n. 265 del 1999 è competenza del Sindaco - quale prima autorità di protezione civile - informare la popolazione sulle situazioni di pericolo per calamità naturali.
Programmi di Previsione e Prevenzione
I programmi di previsione e prevenzione sono lo strumento per individuare le priorità di intervento e i tempi con cui attuare azioni di protezione civile, in funzione della pericolosità di un evento, della vulnerabilità del territorio e della disponibilità finanziaria. Il Dipartimento della Protezione Civile dà linee guida per la preparazione dei programmi di previsione e prevenzione, sono poi gli enti locali, in particolare le Province e i Comuni, a metterli in pratica con attività di previsione e interventi di prevenzione. Le attività di prevenzione vanno dall’individuazione dei rischi del territorio alla realizzazione di sistemi per ridurre il rischio.
È il caso, ad esempio, della classificazione sismica del territorio italiano che ha permesso di delineare le norme antisismiche per la costruzione degli edifici. I programmi sono il presupposto per la definizione dei piani di emergenza, cioè le procedure operative da attuare quando si verifica un evento in un determinato scenario. I piani di emergenza sono distinti per rischio e riferiti ad aree specifiche del territorio italiano.
Al Dipartimento compete la pianificazione di emergenza per eventi "attesi", che per natura ed estensione richiedono l'intervento degli organi centrali dello Stato. Le Regioni danno linee guida per la preparazione dei piani provinciali per gli eventi di tipo b, e i Comuni predispongono i piani per eventi di tipo a, a seconda dei rischi del loro territorio. In base a quanto previsto dalla legge n. 100 del 2012, i piani comunali di emergenza devono essere redatti entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge, e periodicamente aggiornati.
Informazione, Formazione ed Esercitazioni
Uno degli aspetti centrali della prevenzione è sensibilizzare la popolazione sui rischi del territorio, su cosa fare in caso di pericolo, e su come agevolare i soccorsi durante una calamità. Il Dipartimento promuove anche attività di formazione, in stretta collaborazione con gli enti territoriali per favorire la crescita di una “cultura di protezione civile”. Anche con le esercitazioni si realizzano attività di prevenzione perché vengono valutate l’efficacia e la validità di un modello di intervento per fronteggiare un’emergenza, i piani, le procedure decisionali e la gestione dell’informazione.
Gestione dell'Emergenza
Per garantire una risposta efficace alle calamità, agli enti locali spetta la pianificazione per la gestione dell’evento, che individua gli scenari di rischio del territorio, la strategia e il modello di intervento, le responsabilità e il sistema di scambio di informazioni tra sistema centrale e periferico. Il Dipartimento della Protezione CIvile definisce i criteri generali per la pianificazione di emergenza e li indirizza alle Regioni, che danno indicazioni per la preparazione dei piani provinciali e comunali. Ai vari livelli territoriali e funzionali, il coordinamento segue i principi del metodo Augustus, che permette una gestione semplice e flessibile dell'emergenza. Gli organi di coordinamento sono i "centri operativi", organizzati in funzioni di supporto, associate a diversi settori di attività e di intervento, es. “Tecnica e pianificazione” o “Volontariato”.
Quando si verifica una calamità, Sistema raccoglie le informazioni sulla portata dell'evento e valuta se le risorse locali siano sufficienti a farvi fronte. Per identificare più facilmente quale componente della protezione civile deve mobilitarsi per prima, la legge 225 del 1992 all’art. In base alla situazione prevista o in atto, il centro di coordinamento Sistema, attivo presso la Sala Situazione Italia, assume diversi gradi di attivazione, chiamati Stati di configurazione, secondo una procedura interna. Negli ultimi anni con il lavoro sistematico e l'iniziativa delle strutture decentrate soprattutto a livello regionale, si sono ridotti i tempi medi di soccorso.
Nella gestione delle emergenze di tipo c, il Dipartimento della Protezione Civile ha la funzione di coordinamento per favorire il ritorno alle normali condizioni di vita. Con ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri, vengono individuate le iniziative, i fondi e i responsabili della gestione del post-emergenza, come Commissari delegati o Soggetti attuatori.
Altri Rischi
Oltre al rischio idraulico, la protezione civile si occupa di altri rischi significativi:
- Rischio Sismico: Misura i danni di un terremoto attesi in un certo intervallo di tempo. Essere preparati è quindi il modo migliore per prevenire e ridurre le conseguenze di un terremoto.
- Rischio Valanghe: I numerosi incidenti, anche mortali, che si verificano ogni stagione invernale sul nostro territorio, hanno posto in essere l’esigenza di attuare interventi con disposizioni finalizzate alla riduzione del rischio valanghe.
- Rischio Maremoti: In considerazione dell’esposizione delle coste italiane al rischio maremoti il 17 febbraio 2017 è stata emanata la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri che istituisce il SiAM-Sistema di Allertamento nazionale per i Maremoti generati da terremoti nel Mar Mediterraneo.
- Rischio Vulcanico: È una tipologia di rischio considerata “prevedibile”. L’estrema variabilità delle fenomenologie rende però l’attività di previsione, per questa tipologia di rischio, non facile da interpretare.
- Rischio Industriale: Il Dipartimento della Protezione Civile stabilisce le linee guida per la predisposizione del Piano di Emergenza Esterna (PEE) degli stabilimenti industriali a rischio di incidente rilevante e per la relativa informazione alla popolazione.
- Rischio Radiologico: Per fronteggiare le emergenze radiologiche causate da incidenti che potrebbero verificarsi nel nostro Paese o in zone confinanti, il Dipartimento della Protezione Civile ha definito un documento tecnico che raccoglie i contenuti utili da fornire alla popolazione in riferimento a quanto previsto dal Piano nazionale per la gestione delle emergenze radiologiche e nucleari.
- Incendi Boschivi: I Comuni in ordinario provvedono all’aggiornamento della pianificazione di protezione civile, sulla base anche delle disposizioni regionali e con particolare riferimento al rischio di incendi di interfaccia urbano rurale.
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